黄岩区计划生育村（居）民自治实践与思考

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黄岩区计划生育村（居）民自治实践与思考

作者：李东富作于：2006-11-24 12:15:59 访问：973 评论：1（查看评论）放大字体缩小字体

　　
　　从2000年以来，台州市黄岩区遵循计划生育工作的特点和规律，立足本地实际，经过长期实践和不断探索，走出了一条以村（居）民自治为基础、依法管理为前提、优质服务为保障、政策推动为动力、综合治理为手段的计划生育工作新路子（简称“二十字”工作模式），从根本上加强和夯实了基层基础，逐步形成了区级主要抓规划、督查，乡级主要抓指导、服务，村级主要抓监督、管理的格局，得到了上级领导的重视和肯定。
　　一、推行村（居）民自治的历史背景
　　在计划生育问题上，多年来政府与群众、管理者与被管理者在生育政策与生育意愿、管理方法“一刀切”与自主管理以及是否提供服务和提供什么样的服务这三个方面矛盾突出，特别是八十年代末、九十年代初，一方面随着中央发出《关于加强人口与计划生育工作，严格控制人口增长的决定》，以及《浙江省计划生育条例》的贯彻实施，计划生育法律法规体系逐步建立起来，管理体制不断完善，工作措施基本到位，控制人口能力大为增强；另一方面社会主义市场经济体制建立完善，经济社会管理机制转轨，育龄群众文化程度普遍提高，人们生活水平较大改善，民主与法制观念增强，对生活质量和生命质量提出了更高要求。在这种情况下，计划生育仍然靠行政命令、经济处罚和集中突击，实行乡镇代办、定期透查、发现问题采取强制补救措施为主的管理办法，管理主体是乡镇，这种粗放式的管理办法造成了很大弊端，乡镇热、村里冷，乡镇重视、村级消极，村级组织处于被动应付状态。同时，乡镇每年花费大量人力、物力搞定期普遍透查，兴师动众，劳民伤财，引起了上上下下的普遍不满，程度不同地影响了党群、干群关系。有些班子建设强、工作基础好、群众观念转变快的村提出，我们响应号召，只要不超生，能不能不结扎、不参加透查、不交押金，自己管理自己行不行？迫切要求自治。该区在调研论证的基础上，从2000年开始在部分乡镇的部分村进行了村（居）民自治试点，初步形成了村（居）民自治的工作思路，为了保证村（居）民自治的顺利推行，他们又先后实行了依法管理、优质服务、政策推动、综合治理。从而系统、完整地实践了“二十字方针”工作模式。
　　二、村（居）民自治的基本实践做法
　　村（居）民自治实质上就是国家提出的“两个转变”在基层的实践，是“巩固、提高、稳定、上水平”的保证。具体的讲，就是通过合理划分各级职能，明确标准条件，建立利益导向机制，依法规范管理者和群众的责、权、利，调动基层和群众的活力，把计划生育经常性管理工作从乡镇转移到村级，由政府管理转到群众的自我管理和监督，从而形成区级抓规划、督查，乡级主要抓指导、服务，村级主要抓管理、教育，群众抓落实、监督，促进和保证农村计划生育工作的健康发展。在具体工作中主要抓了五个环节。
　　（一）依法建制，以制治村。根据计划生育任务目标和法律法规，结合《村民委员会组织法》，利用村规民约的形式，依法制定计划生育村（居）民自治章程，村民大会通过后执行。这个章程把村（居）民自治和知情选择标准条件、优惠政策、村干部的责任、村民的义务以及违约应承担责任等都作了明确交待。根据章程，村党支部、村委会与计生专职人员签订责任书，村委会与育龄群众签订计划生育合同，出现违约现象，由村委会按照村民大会的意见提出处理办法，申请乡镇计生办下达处罚通知单，进行处罚。在村级形成了干部群众责任共担、利益均沾的共同体，增强了村民特别是直接利益关系人的责任意识，抑制了个别人的超生思想。
　　（二）明确标准，严格条件。该区制定的《自治村开放标准》，明确规定凡符合条件的村，村委会首先召开村民大会宣传动员，向群众交代清楚村（居）民自治的目的、好处和义务、责任，在群众自愿的基础上，由村委会提出申请，乡镇审核后开始村（居）民自治。实行村（居）民自治的村必须在班子队伍、阵地网络、制度规范、协会工作、工作基础、政策落实等方面达到规定条件，即“村两委”班子坚强有力，配齐了计生专兼职人员，计生人员责、权、利分明，工作协调有序，真正发挥作用；有人口学校，内部设施规范配套并真正发挥作用，工作超前主动；成立的计生协会，主动参与计划生育工作，经常开展“三自”活动，积极为计划生育户提供“三结合”服务；日常工作扎实，连续三年以上无计划外出生、无大月份引产、无非法婚姻、无私自抱养、无信访积案、无漏管育龄妇女，统计合格率达100%；各项政策落实，具有独立开展计划生育工作的能力，有实行计划生育村（居）民自治70%的要求；并实行节育措施知情选择。
　　（三）合理分权，规范程序。根据村（居）民自治的内涵和要求，他们对区、乡、村三级应承担的主要职责作了明确界定。在管理上，区级主要根据上级要求，编制和下达人口计划和基本工作原则、措施，并实施必要的检查和监督。乡级主要搞好分类管理、指导、督查落实和综合服务，对自治村和知情选择村实行动态管理，定期督查日常运作情况；对不够自治条件的定向管理，促其尽快自治；对自治两年后不出现问题的，逐步实行节育措施知情选择，实行开放式管理。在服务上，区里对计划生育服务站和妇幼保健站实行了“两站合一”，组建了区计划生育妇幼保健服务中心，加强了阵地建设、设备投入和人才引进，侧重开展了优生优育、不孕不育、生殖健康、出生缺陷干预等技术含量高的综合项目服务；乡级主要开展新婚指导、优生咨询、避孕节育、宣传教育、致富帮扶等方面的服务。村级主要履行管理职责，安排生育指标，落实节育措施，充分发挥村计生协会和育龄妇女小组长的作用，按照居住、从业、年龄等因素，建立育龄妇女联系户制度，搞好随访服务等基础性工作；育龄夫妇享受乡镇免费健康查体和小组长月随访服务，遵守村（居）民自治章程和村规民约，搞好自我约束和相互监督，主动向小组长汇报计划生育情况。
　　（四）建好协会，保证监督。该区把计划生育列入村务公开的范畴，对计划生育政策落实、流动人口、服务承诺、村（居）民自治或知情选择的优惠政策及管理模式等实行公开，由协会组织会员进行监督。村委会定期向村协会通报计划生育政策落实、待遇落实、优质服务及村（居）民自治章程和村规民约执行情况等，再由协会小组长传达给会员和本组的育龄妇女。通过发挥协会会员的带头作用，使广大村民树立起了参与意识和主人翁思想，把计划生育变成自觉行为。去年村委直选、土地延包之后，村级班子受到了一次群众力量的洗礼，使他们更加注意理顺村务公开制度，加强协会组织建设，引导协会会员和育龄群众积极参与监督，使协会在村（居）民自治中挑起了“大梁”，唱起了“主角”，从而使“自治”真正变成了“民治”、“群治”。
　　（五）激励制约，杠杆调节。在村（居）民自治中，该区一方面抓思想认识提高，一方面用利益驱动，发挥激励约束的“杠杆”作用，调动了干部群众抓计划生育的积极性和自觉性。在激励机制方面，与两个文明建设挂起钩来，凡达到自治的村，在农业建设、扶贫开发、技术指导、干部待遇、群众利益等方面都给予优惠。具体包括三方面的内容：凡实行自治的村，年终不再考核，直接授予人口目标达标一等奖；育龄妇女不再一年四次透查，每年享受一次乡镇提供的免费健康查体；知情选择村育龄妇女可以自愿选择避孕节育方法；与乡镇包片干部和村“三驾马车”（支部书记、村委会、村计生协会）挂钩，每有一个村实行自治，乡镇包片干部和村干部都受奖励，并提高相应报酬待遇。在制约机制方面，凡实行自治后，放松管理、工作下滑出现问题的村，取消享受的一切优惠政策和年终评奖资格，追究乡镇包片干部、村支部书记、村委主任、村计生协会长的责任，追回奖金，并处以一定数额的罚金；对该村的项目审批、资金扶持、提供信息等方面予以限制，实行重点管理，责令限期搞好整顿；对实行知情选择出现问题的,要严肃处理。
　　推行“二十字”工作模式近六年来，效果显著，显示出了强大的生命力和深远意义。据统计该区村（居）民自治村356个，占本区总村数的70%，计生率一直保持在95%以上，性别比连续保持在正常范围。实践证明，村（居）民自治是人口与计划生育工作机制的改革和创新，是稳定低生育水平的必由之路，也是计划生育以人的全面发展为中心的具体体现。①适应了社会主义市场经济体制的客观要求，摒弃了传统的工作方式，建立了符合社会发展一般规律的机制，管理手段更加科学。②找准了强化基层基础工作的切入点，纠正了主次颠倒的做法，调动和发挥了乡、村两级的活力和作用，强根固本战略得到了真正落实。③推动了民主与法制建设，制止了简单粗暴行为，更多的尊重了群众意愿，使人治走向法治，专治走向民主。④坚持了政府指导与群众工作相结合的方针，实践了党的群众路线和以人为本的思想，融洽了党群、干群关系，维护了社会稳定的大局。⑤改变了就计划生育抓计划生育的做法，调节了人口与经济社会的关系，推动了经济、社会发展，起到了两个效益“双赢”的作用。
　　三、目前存在的问题和对策
　　总得来看，村（居）民自治工作的推行是健康的。但是不论从外部客观环境还是内部运作情况看，都还存在一些需要解决的问题。一是随着计划经济体制转向市场经济，生产主体从集体转到以家庭为主上，集体对个体的约束力和影响力逐步缩小，农村经济社会事务管理体制转轨，新时期基层政权建设面临很多挑战，特别是《村民委员会组织法》颁布实施后，相关的法律法规还不健全，在村民委员会换届选举中，暴露出许多问题，这必然影响到计划生育工作，需要很好研究并加以有效解决。①基层党政关系不理顺，个别新当选的村委班子错误地认为自己是群众选出来的，不自觉服从党支部的领导，甚至跟党支部搞对立；②有的村委班子法制观念淡薄，对应履行的职责、任务及其法律依据搞不清楚，认为不论做什么事，只要群众当时高兴就行，更多地讲应享受的权利，很少甚至不管国家法律规定的义务。在这种情况下，对计划生育村（居）民自治工作产生了不利影响。二是计划生育案件依法执行难度大，签订了计划生育合同后，当出现个别拒不履行合同和违约现象时，计划生育部门没有强制执行权，而司法部门对计划生育案件往往采取回避态度，不予受理支持，形不成政策的威慑力，依法管理难。三是个别基层领导和计生人员对村（居）民自治认识上存在误区：①有的思想不解放，认为计划生育必须靠乡镇严管严控，实行村（居）民自治就会失控，计划生育就会出现倒退。所以推行起村（居）民自治来犹豫不决、徘徊不前。②有的认为村（居）民自治“包治百病”，教条式的认为村民委员会组织法颁布后，不允许出现非自治村，否则就是与法律相对立，因此不顾客观条件和基础，一哄而上，甚至违背事物发展的一般规律，包办代替，拔苗助长，对一些达不到自治要求的村也放开自治，一旦出现了问题，又毫无准备、不知所措，产生了不少负面作用。③有的虽然知道村（居）民自治是个好事，应该推行，但是由于工作思路不清，缺乏创新，工作不大上路，虽然实行了村（居）民自治，但运行起来还是老一套，透查、流产、结扎、收费“一刀切”。出现问题后，不是发动群众提出解决的办法，而是继续沿用单一的行政手段，“新瓶装旧药”，老百姓不满意。四是协会作用没有得到很好发挥，主要是没有摆正协会工作的位置，有的认为协会工作无关紧要，开展不开展无所谓，忽视了协会在村（居）民自治中的载体地位；有的把一切都归功于协会，这显然也是不切实际和经不起推敲的。定位不准，具体工作难免忽左忽右，协会“车之两轮、鸟之两翼”的作用得不到充分发挥。五是队伍素质不适应，特别是乡、村两级计生专职人员，年龄偏大、文化素质偏低、服务能力较弱的问题比较突出，年龄结构、知识结构、专业结构等都需要尽快加以调整。
　　推行计划生育村（居）民自治是大势所趋，历史必然，不可逆转。为解决问题，加快发展，调研组建议：
　　一要对村（居）民自治进行再认识。村（居）民自治是多年计生工作实践的结晶，是工作思路和方式方法的改革和创新，揭示了计划生育发展变化的客观规律，具有历史必然性和客观现实性。它以依法管理为前提，优质服务为保障，是计划生育管理从专治到民主、从人治到法治的实现形式，同时突出优质服务，寓管理于服务之中，通过服务实现更高层次的管理。这项工作不是要不要做的问题，而是怎么做、做的更好的问题。
　　二要与基层政权建设有机结合起来。村级政权班子坚强有力，是推行村（居）民自治的重要组织基础。要积极协调各级党委、政府，切实加强基层政权建设，坚决调整那些对人口与计划生育工作不愿抓、不敢抓、不会抓，甚至对上级精神阳奉阴违的班子，解决班子散、懒、闲、瘫的问题，以适应工作发展的需要。
　　三要加强基层特别是村级计生队伍建设。基层工作人员，是各项工作的具体宣传者和直接执行者，必须按照“四制”改革的要求，配齐配强计生专职主任、育龄妇女小组长和计生“三大员”，加强对他们的思想教育和业务培训，使他们具备基本的职业道德，掌握必要的法律知识、管理知识和业务知识，成为推行村（居）民自治的坚强力量。
　　四要搞好检查监督和优质服务。推行村（居）民自治后，乡级要尽快转变职能，把主要精力放到检查监督和提供优质服务上，要建立切实可行的检查监督机制，完善宏观监控体系，定期对村级工作进行检查指导，发现问题及时纠正。要牢固树立优质服务意识，全面开展以技术服务为重点的优质服务，加强阵地建设，加大技术含量，引进高素质人才，不断满足群众对优生优育、避孕节育、不孕不育、生殖健康方面的需求。
　　五要进一步加大宣传力度。村（居）民自治在很多干部和群众眼里还是个新鲜事物，必须根据群众的理解程度和接受能力，利用现有宣传阵地和舆论媒介，广泛深入宣传，要改变宣传方法，既讲究必要形式，更要注重效果，教育群众真正明白自己的责、权、利，防止在宣传实行节育措施知情选择、《新婚姻法》实施后不参加婚检等方面产生误区，提高参与的积极性。
　　六要发挥协会的主力军作用。村（居）民自治就是在计划生育的前提下，群众自我管理和服务，计生协会作为群众性组织，理所当然的成为推行村（居）民自治的主力军，一方面要大力加强协会建设，从领导、组织、人员、投入等方面给予支持；另一方面协会也要搞好定位，找准突破点，到群众中去寻找力量源泉，真正成为群众利益的忠实代表，而不能等靠要，怨天尤人，无所作为。
　　七是正确处理积极推进和稳妥求实的关系。任何新生事物的发生、发展都要经过一段曲折、漫长的过程，村（居）民自治作为计生工作领域的一项改革，是新旧模式的交替转换，在推行过程中既要积极推进，又要稳扎稳打。黄岩经过近六年的努力，他们的自治村只达到了总村数的70%，（这70%内也有很大的水分，为的是完成考核指标）知情选择村也只达到了70%。因此，在推行村（居）民自治中切忌不讲条件，不看现实，盲目开放，瞎抬高指标，否则不但“欲速则不达”，还会损害计划生育工作，给稳定低生育水平带来麻烦。
　　
　　