| 从“纵向分权”谈我国未来的宪政建设 |
作者：冀山 作于：2005-6-8 20:41:00 访问：211 评论：0（查看评论） 放大字体 缩小字体  |
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在我国学习西方国家宪政制度的时候，通过国家权力的分工，既以权力制约权力防止腐败现象、调解各种社会矛盾以实现社会利益的相对公正的观点已经较为普及。分权思想应当包括两种分权，一种系横向的分权，既在同一级国家权力之中，通过立法、行政、司法三种权力的相互制约以防止权力的集中而导致的种种特权思想以及防止出现腐败现象；另一种分权系纵向分权，既上下级国家权力之间的分权，即以上下级国家权力主体的分工以防止中央滥用权力而影响到地方之间权利的失衡。根据现在的情况，我认为，对于“三权分立”——既横向分权的观念已经逐步被人接受，但上下级国家权力的分工既通过纵向分权的观念也应当和横向分权那样予以重视，才能为我国的法治建设找到一条适合中国国情的道路。
根据我国宪法规定，宪法作为国家的根本大法。而宪法作为国家大法，应当将国家的根本性的问题予以规范；国家权力的运作形式很显然的作为国家的根本性问题，因此国家权力的分工应当由宪法规定。我国现行的宪法对于同级权力的分工予以了明确，比如对于一府两院之间各处独立地行使职权；人大对于一府两院的工作有监督权等等。而中央与地方、上级国家机关与下级国家机关之间的权力分工确没有明确的规定，更侧重于规定了上级国家机关对下级国家机关所享有权力与下级机关对于上级机关具有服从的义务，但对于哪些国家权力应当由中央国家机关行使，哪些权力应当由地方国家机关行使确定得并不明确，从而使得下级机关只有服从上级机关的权力义务而没有对上级国家机关的权力进行诉求的权力，从而使得我国的纵向分权方面几乎尚处于一个完全空白。
一
在古代的中国，秦始皇统一中国之前，基本上实行的是“封建”制，既以“天子”作为全国共同的最高统治者，通过对于其子弟与其他部落的分封而形成了一种金字塔式的结构。天子作为全国最高的名义上的与事实上的双重最高统治者，但各个诸候在其封国或者封土之内具有完全的税收及统治的权力，同时又有服从天子统治的义务。实际上，这种政治体制就是我国古代纵向分权制的最早模型。在进入东周之前的奴隶制时代，虽然当一个王朝在灭亡之前会有短暂的“天子”对天下失控的局面，但总体上说，天子与诸候纵向分权的模式基本上是成功的：诸候具有每年向天子纳贡的义务；同时由于当时的“中国”的范围极少，四周的“夷”始终对“中国”控制的范围构成威胁，在此种情况之下，当组成中国的诸候遇有外敌侵入或者说骚扰的时候，天子具有向其他诸候调集军队的权力与帮助遭到入侵的诸候排除干扰的义务；同时，当个别诸候不履行向天子纳贡的义务或者说不服从天子的统治的时候，天子具有向其他诸候征兵讨代反叛的诸候的权力；以及天子作为最高统治者调解或者以强力解决诸候之间的矛盾与冲突。同时，天子还有直属于自身的土地与属民。由于天子具有名义上的同时也具有事实上的最高统治以及各诸候对其服从的义务，因此有了“溥土之滨，莫非王土；率土之人，莫非王民”这样的记载。
但到了西周未年，由于周天子的失德所造成的周室的衰落以及诸候的强大，尤其是在周天子面对“中国”之外的少数民族的侵扰而不得不东迁进入春秋时代之后，郑庄公以武力对于周天子权威的公开挑衅以及周天子与郑庄公交“质”——因为交“质”只有平等权力之间才有的现象，而周天子竟然以天子之尊与名义上的属国进行交“质”——从而使得天子作为全国统治者的地位的成为名存实亡；进而，郑庄公公开与周天子实行武装对抗并射伤了周桓公，更使得周天子统治天下的实力与名义受到了更加彻底的打击。由于周天子的衰退与个别诸候的强大，强大了的诸候不仅不再从实际上服从周天子的统治，而是开始了以自身的强力兼并比自己弱小的诸候——出现了“周室衰微，诸侯强并弱，齐、梦、秦、晋始大，政由方伯”的局面；而天子的衰微再也不能履行保护弱小的诸候的义务的时候，弱小的诸候为了自身的生存而不得不寻求强大的诸候的保护，从而出现了春秋争“霸”——既强大的诸候争夺原来属于天子对于其他诸候的讨伐特权——以“霸”主的事实上的强力地位代替了名义上属于周天子的特权。由于天子已经没有解决诸候之间的纠纷的实力了，诸候之间的纠纷只能依靠自身的实力或者依靠更加强大的诸候的保护了。此时，周天子仅仅作为名义上的最高统治者，这种名义成了诸候争霸时为了得到“名正言顺”——既自身征讨行为的“合法化”既得到民众的拥护而利用的幌子了，既“挟天子以令诸候”的工具。比如五霸之一齐恒公讨伐强楚时，虽然其目的是为了争取齐楚中间几个小国的服从，但仍然以楚国僭称“王”——当时“王”系天子的专称——以及没有按照周天子规定的贡赋交纳的名义，从而使得对楚的讨伐符合了当时所谓的合法化，并为此感动了周天子，从而齐恒公成为历史有名的“春秋五霸”之一；到了东周未年，名义上的周天子仅仅成为一个实际上实力非常衰弱的小国。最后，从一个天子的附庸而列入诸候最成为最强大的诸候之一的强秦将名义上的周天子也给灭掉了，同时春秋争霸之中也仅仅剩下了几个较大的诸候，随着名义上的周天子灭亡，中国历史由诸候争霸而步入了战国时代。此时，“天子”——全国的最高统治者连最后的名义上的统治地位也彻底消除了，由于失去了名义上的共同最高统治者，诸候之间的争伐完全取决于自身的强力了。列国征伐的结果是：秦始皇统一了中国。
在秦始皇统一中国之后，由于看到了“封建”制容易导致封国强大从而使得中央政权徒有虚名而形成天下大乱的局面，秦始皇采纳了李斯的建议，取消了“封建”制，建立了中央集权的统一国家。从此，开始了中国长达两千多年的封建社会。
但在经过了短短两世之后，秦始皇想将皇帝的位置传之千代万代的美梦随着戍卒陈涉的叩关声而灰飞烟灭了。关于秦王朝灭亡的原因，固然有秦朝的苛政而使得百姓难以维持生计而不得不揭杆而起的原因以及其他的多种解释。但当汉高祖刘邦建立了汉王朝之后，将秦王朝灭亡的原因之一归结为由于在王朝遇到危机的时候没有同姓的诸候死心蹋地的保护王朝，因此刘邦在建国之初灭掉了为了得到天下而不得不分封的异姓王，将自己的兄弟子弟分封在各地，以期在中央政权遇到危机的关头，同姓王会竭心尽力地保护中央政权；但事与愿违，这些分封的兄弟子弟诸候不但没有成为保护中央政权的主力，反而为了争取皇位而自身变成了危及中央政权的力量，从而出现了几次大的动乱。
从强秦的建立到灭亡，中国历史上开始了朝代更叠的历史。在两千多年的历史中，时或加强中央集权以防止大权旁落至地方官员；时或加强地方实力以使得中央政权遇到危机的时候地方官员能够利用手中的兵力及时“勤王”。但是，无论是加强中央集权或者说加强地方实力，都没有保护住任何一个王朝象秦始皇设想的那样出现“千世”、“万世”的朝代。每个朝代多则三四百年，少则几十年就灰飞烟灭了。比如，由安史之乱而引发的唐朝中央政权出现危机，唐明皇仓皇之间不得不出逃，自己的爱妃杨玉环也被迫自缢于马嵬坡。为了吸引教训，使得地方官员在中央政权出现危机的时候能够迅速“勤王”，而加强了地方的权力，既建立了赋予地方官员——刺史同时拥有军政大权的制度。但这种制度又导致了从河北三镇开始的藩镇割剧，皇帝对于藩镇中官员的任免等重大事项都不能从实质上行使权力了，即中央政权没有能力控制地方“诸候”的混乱局面。宋王朝吸取了唐朝藩镇割剧的教训，为了防止地方官员拥兵自重，将军队统一归中央指挥，兵、将分离，但此种制度又导致了兵、将临时组合，兵不熟将、将不熟兵，严重影响了部队的战斗力，在遇有少数民族入侵的时候，由于军队的战斗力受到了影响，宋朝一直处于少数民族的危胁之中，以至于出现了两个皇帝同时被俘虏“靖康之难”，宋朝南迁之后只能维系偏安于江南一隅的小朝庭，在元军的攻进之下最终也灰飞烟灭了。
从上面可以看出，在中国两千多年的历史上，无论是中央集权制度还是分封制——既将权力赋予地方官员或者王室成员，都没有避免一个朝代经历了若干个皇帝之后出现天下大乱、导致朝代更叠的局面。是什么原因出现了这样的局面呢？
二
虽然中国历史上不断引发社会动荡以至于出现朝代的更叠，但其仅仅危及到一个王朝自身的兴衰，但对于封建社会制度自身并没有形成更大的危机。因为，每一个王朝建立之后，都会将前朝的制度几乎按猫画虎地照搬下来，甚至于少数民族入主之后，也会被前朝汉族皇帝所留下的体制与文化所同化，其统治的文化理念及制度都是皇权至上的专制体制。在皇帝专制下的朝代之中，或中央集权，或赋予地方实权，都是由皇帝自身根据自身的利益如何得到保障或者说自己的皇权如何更加稳固来决定的。
但是，鸦片战争——既一种具有全新的政治体制与思想观念的外敌的入侵，不仅其坚船利炮给中国既有的军事力量造成了巨大的冲击，使得中国传统的军队面对洋人的入侵几乎不能形成有效的抵抗之前战争就已经结束了；并且，随着外敌入侵而来的思想文化也对中国封建皇帝的思想文化基础带来了巨大的冲突。因为，从鸦片战争之初看到了坚船利炮对于中国传统的刀枪为主的军队的打击，从而开始大规模的引进先进的武器装备；但有了与洋人同样先进的武器装备的军队在外敌的入侵之下仍然不堪一击。比如中法战争，比如甲午战争，中国都是在购买了当时在世界上比较先进的武器之后、仅仅从军事实力对比并不处于弱势或者说并不处于明显的弱势的情况之下，甚至于在甲午战争之中从作战实力尚有优势的情况之下输掉了不该输的战争。
于是，通过中国购买了先进武器装备仍然打不赢战争这种现象，使得中国具有了透过“坚船利炮”这种现象而看到产生“坚船利炮”的社会本质的机会。而产生“坚船利炮”的原因固然很多，而其中之一正是在于西方的政治制度——既具有置于国王或者总统之上，国王或者总统都必须遵守的宪法与法律的宪政体制，而造成中国贫穷落后的原因正是在于皇帝的专制体制，从而为了寻求到摆脱国家与民族的危险、中国早日成为世界强国之路，开始有了一批先进的知识分子对于中国实行宪政进行理论传播与实践的行动。比如康有为的变法活动，提出中国实行君主立宪制，首次开始了设置一种将宪法至于皇权之上的政治改良的尝试；但由于康有为幻想着利用皇帝自上而下的进行变法以建设宪政体制，而康有为所依靠的皇帝在当时仅仅为傀儡皇帝，由于傀儡皇帝的变法引起了帝后权力之争，因此西太后为了将权力独揽而使得康有为的宪政建设在尚没有制定出一部宪法之前就流产了。在康有为的变法失败之后，使得孙中山先生认识到中国实现宪政体制依靠清王朝是不可能实现的，从而提出了建立共和、废除帝制的革命口号并付之于实践之中。由于孙中山领导的民主革命运动危机到了清庭的存在，清庭为了保护住其专制统治而迷惑人心，草草地颁布了一部仍以君上大权为主旨的钦定宪法；但这部为了迷惑人心的钦定宪法尚未实施，摇摇欲坠的清庭在风起云涌的革命浪潮之中已经无法将宪法实行了。经过一次又一次的失败，终于，在孙中山先进的理论与实践的感召之下，革命党人在武昌的武装起义胜利了。
但随后，武昌起义的革命果实被另一封建帝制的残渣余孽袁世凯给利用了。在武昌起诉之后，湖北军政府在宋教仁的起草下公布了《鄂州临时约法》，首次确定了“主权在民”，“三权分立”等具有法治思想的基本原则，为今后通过《临时约法》提供出了蓝本。孙中山想用一纸具有临时宪法作用的《临时约法》来限制袁世凯破坏共和、实用帝制的幻想由于中国尚不具备实行法治的思想基础与社会基础，被窍国大盗袁世凯给破坏了。但虽然孙中山先生关于《临时约法》的幻想给破灭了，但终于拉开了中国实现一切权力置于宪法约束之下、主权在民的宪政建设的序幕。并且，在孙中山先生及革命党人的不懈努力之下，终于，那个逆历史潮流而动的封建专制的残渣余孽仅仅作了八十四天的皇帝就在全国人民一片声讨之中死去了。
“十月革命”的一声炮响，给中国带来了马克思主义”。在种种寻求救亡图存的方法失败之后，终于诞生了伟大的中国共产党。在中国共产党的领导之下，经过共产党人及其领导下的人民军队艰苦卓绝的斗争，终于建立了中华人民共和国，中国人民从此站起来了，从而掀开了中国历史上新的篇。但是，由于中国共产党对于社会主义建设的经验不足，曾经走过一些弯路。比如在处理中央与地方的权力上，出现了“一统就死，一放就乱”——既加强中央集权的时候，就会失去地方政权的积极性，从而使得经济建设的步伐放慢；但放权过大的话，就会导致中央对地方的失控，从而出现经济建设混乱的局面。在第二代、第三代领导人认真总结了我党的历史经验之后，提出了将我国建设成为社会主义法治国家的宏伟目标，提出了宪法在我国具有根本大法的地位、所有的包括执政党在内的党派及国家机关都应当在宪法的规定范围之内行使权力的英明决策，为我国真正地实行法治国家、实行宪政提供了强大的领导力量上的支持。
我认为，由于第二代、第三代领导人提出了将中国建设成为社会主义法治国家的宏伟目标之后，而中央与地方的权力的运作、中央与地方、各地方之间的利益放在宪政的框架之内予以考虑的时机已经成熟了。因为，只有将中央与地方、各地方之间共同的利益冲突置于宪法及宪政的规范之内，犹如同一级国家机关在宪法规范内行使权力一样，才能够避免中国历史上反复出现的朝代更叠的巨大灾难，才能够为我国长期的政治体制的稳定与社会的平稳发展创造出一个合理的政治体制。
三
虽然由于我国与美国无论从思想文化还是从历史发展的基础都不相同，但从宪政体制方面来说，美国应当是宪政相对健全的国家。我想，在我国走向法治国家的时候，是否可以借鉴美国建国初期是如何完成建设宪政国家的过程的呢？
北美各殖民地为了摆脱英国人的统治，十三块互相独立的殖民地由于共同的利益开始了共同的独立战争。在独立战争过程之中，具有先进思想的人们开始了对于战争胜利后如何管理国家的思考与探索；并且，有着“五月花公约”传统观念——既以契约管理公共事务传统观念——的北美人希望能够用同样的办法管理未来的国家；因此，《独立宣言》的起草并颁布不仅为未来的美国，同时也不世界的宪政史写下了光辉的一页。美国宪法作为世界上第一部成文宪法，对于世界文明的贡献在于：对于任何一种权力都予以怀疑；从而形成了以权力制约权力而保证国家权力运作的正当性，而国家权力运作的正当性系防止其产生腐败的重要保障。但即使是再好的宪法，只有当人们形成对其普遍的尊重与信仰之后，其才能够发挥出在宪政国家应有的地位。在一本美国人写的《美利坚共和国的成长》一书之中，该书作者指出，华盛顿对美国最重要的贡献并不在于其独立战争中的功绩，而在于其人格上的魄力与对宪法的信仰从而使得宪法获得了大多数美国人对于宪法的信仰与尊重。在美国建国之初，美国政府所要面对的困难也是非常多的。而其中之一就是联邦政府与原来各独立的殖民地形成的州之间的权力的分工与各州之间的利益上的冲突。摆在刚刚由邦联而联邦的美国政府所不能回避的问题之一就是：如何建立联邦政府作为中央政府应有的威信与解决各州之间的利益冲突呢？
因为美国建国的基础系由十三块互相独立殖民地由邦联而联邦的。因此，各州之间的利益冲突随时会将刚刚建立联邦的美王国给托夸。虽然由于摆脱英国的统治系各殖民地共同的利益，这种共同的利益将十三块殖民地联系到了一起，从而形成了邦联；而华盛顿利用了十三块殖民地共同的利益，领导美国人打赢了独立战争，并且进一步将十三块互为独立的殖民地由邦联建成了统一的联邦国家。在具有摆脱英国殖民统治的共同利益的掩盖之下，各殖民地之间的利益上的冲突并不明显，或者说为了共同的利益各殖民地之间不得不将各自的利益暂且阁置起来；但摆脱了英国的殖民统治、建立了统一的美国并且有了联邦政府之后，原来互为独立的各殖民地成了新成立的统一国家的各州，而原来仅仅为了共同反对英国统治这种共同利益的各殖民地变成美国的一个州之后，那种为了摆脱英国殖民统治的共同利益消灭了，各州之间的利益冲突就明显化了。在此大的背景之下，如何将美国人的共同利益置于各州的利益之上，从而避免因为各州自身的利益的冲突使得刚刚成立的统一的美国瓦解，成为美国联邦政府所不得不考虑的一个重要的问题，即：国家主义与州主义——既联邦政府与州谁是组成美国的主体成了美国人所要面对的话题之一。
而正是华盛顿的人格上的魄力以及华盛顿本人对于宪法的忠诚与信仰使得美国人对于生效的宪法成为了美国人的一种共同的信仰。由于对宪法的忠诚与信仰成为了美国人统一的目标，因此对于基于宪法而产生的联邦政府的权威得到了各州共同的尊重与信仰。当时，由于对未来的美国政府所要应付的种种困难和问题都不能预测，赋予了联邦政府决定处理国家事务的权力；同时，在联邦政府内部设置了联邦法院及联邦最高法院，州际之间乃至于联邦政府与州政府之间的利益上的冲突，仅仅规定了由联邦政府及联邦法院及联邦最高法院以司法裁决权的方式予以解决。而对于宪法的共同尊重与信仰，使得联邦议会与总统的决策影响到各州的利益以及各州之间利益产生冲突的时候，服从于根据宪法设置的联邦法院尤其是联邦最高法院的裁决同样成为各州出于对宪法的尊重与信仰而服从之，尤其是当本州的利益因为联邦最高法院的裁决而受到影响，在刚刚完成了由邦联时的相对独立的殖民地向美国的一个州转变的时候，对于最高法院的裁决的尊重与自觉执行显然尢为重要，这是因为在美国建国之初，总统对于联邦的强制力是否能够将联邦议会通过的法案、总统的权力以及最高法院的裁决进行执行尚无信心，因此联邦政府的各项权力能否得到强制执行就成为考验联邦政府的一个重要的标准。因此，各州与美国人对于宪法的普遍的信仰与尊重使得各州之间的利益上的冲突没有将美国刚刚成立的政府搞垮。正是从这个意义上说，华盛顿总统作为美国的国父的原因在于其自身对于宪法的尊重与信仰。同时，关于联邦政府作为国家的主体既国家主体还是州作为国家的主体既州权主义的争端，也被马歇尔首席法官在一个个案的裁决之中予以规定：美国联邦政府系代表美国人民利益的唯一合法机关，从而以法律的形式确定了美国系一个统一的国家，联邦政府系美国的主体而非各州系美国的主体，确立了“国家主义”。
四
在我国建设法治国家的路上，我认为虽然中国和美国建国之初所要面临的问题正好相反，因为美国所要面临的问题系由独立的十三块殖民地建立一个统一的联邦政府，从而具有了符合美国人利益的统一的国家。而我国历史上由于专制造成的封建集权，虽然时或从如何有利于皇权的统治而实行加强中央集权，时或放权于地方官员，但其本质都是“皇帝”——既以如何有利于中央政权的存在而处于本位的，其统治的文化思想基础在于“主权在君”。
在我国走向法治国家的时候，与法治相对应的就是民主。既国家的本位定位于公民的权利——即实现“主权在民”的思想——国家如何保护公民的基本权利而非公民作为国家的附庸。
因此，在国家权力建设之中，应当看到的是，如何才能够最符合公民的权利的保护呢？
公民的权利不仅仅是抽象的概念。由于地域的，或者说阶层的，作为同一地域的公民往往具有相同的利益。同时，作为国家的公民，在国家的整体范围之内又具有统一的利益。
而作为国家的公民同时又系一定地域之内的自然人，国家统一的利益系其要追求的；同时，一定地域之内的人所有的共同利益也是该地域之内的人往往共同追求的。
我想，造成中国地方割剧的直接原因在于中央政府的衰弱与地方官员的权力过重；但我认为，其深层次的原因并非中央政权的衰弱与地方官员权力过重所能够解释清楚的，因为固然皇室衰弱而导致的皇室对于地方官员的控制能力减轻，但地方官员拥兵自重并且长期地拥兵自重，同样符合“民心向背”这样的民心基础。从“民心取向”而言，从民心这个政治统治的基础而言，在皇室的权力过于腐化既皇室的权力缺少正当性导致皇室自身的权威受到影响之后，地方官员在实行事实上的武装割剧的时候，往往也系打着为地方百姓谋福利的幌子，并且在事实上，当皇室过于腐化，严重侵犯到百姓利益并且再无能力对地方官员进行控制的时候，地方官员以割剧的形式对抗中央的时候，往往对于其割剧范围内的百姓确确实实的有利，从而形成了割剧区域内的百姓的支持和拥护。比如在国民党反动派统治期间，由于国民党反动派的黑暗统治，使得许多地方武装实力具有了拥兵自兵、与以武力与中央政权相对抗的理由；同时，为了说明这种理由具有正当性以及对得到老百姓的拥护和支持，地方实力派一般地能够保护当地百姓的利益，使得当地百姓在军阀的保护之下往往比在中央的直接统治之下得到更多的利益。例如，阎锡山在事实上控制山西、四川军阀以四川为根据地形成对中央政府的对抗，都与其能够在一定程度上保护当地百姓的利益具有一定的关系，因为当地老百姓在地方军阀的统治之下比在中央政权的统治之下能够过上相对来说好一些的生活。正是基于此，中国的地方割据的局面在历史上层出不穷，使得国家的统一往往成为名义上的统一。
关于作为国家的根本大法，我想，宪法应当具有约束国家权力并且得到国家权力与全国大多数人信仰之后，才能够体现出其作为根本法的价值。同时，欲使大多数出于对宪法的信仰而尊重宪法，这和宪法应当规定哪些问题同样应当具有直接的关系。
而建立起理性的宪法与培养起多数人与宪法的信仰，首先在于基于宪法而成立的国家政权行使权力时应当具有正当性。这正是为什么封建社会的政治一直未能得到百姓的信仰、以及为什么孙中山先生追求国家实行宪政的原因之一吧。而法治社会下的宪法应当以保护公民的合法权利为本位。但从理性上讲，由于中国以皇权为中心的大一统的观念之下，人们往往注重的是公民在国家这个范围之内利益的统一性，而没有看到在国家这个范围之内利益统一性之中，还具有不同地域之间的人具有该地域范围内的共同利益，并且这种不同地域之间的利益有时也会发生冲突的，既地域之间利益即存在着国家范围之内的统一性，同时也存在着不同地域之间利益的矛盾性。因此，从这个意义上讲，我认为，宪法作为保护公民利益的根本大法，既应当看到全国范围内公民利益在国家这个层次上的统一性，同时还应当承认不同地域之间之间人们利益的冲突性。而作为国家根本大法的宪法，如果承认不同地域之间的利益上的冲突性，而当其他地域的利益严重侵犯到本地域上的利益的时候，我想，被严重侵犯了利益的地域之内的人对于宪法出于信仰而尊重往往就会成为空谈。此时，由于人们对于宪法及法律已经不再信仰，对于基于宪法而产生的中央政府就不会尊重也服从；此时，如果出现了地方割剧的诱因或者时机时，中央政权成为虚设的事实往往就会发生。
因此，我认为，作为约束国家权力与使得人们作为一种信仰的宪法，不仅仅要考虑基于宪法而产生的中央政权行使权力时具有正当性，既在同一级国家政权之内以形成以权力制约权力以防止权力的滥用而失去人们对宪法及基于宪法成立的政权的信仰；同时，从纵向而言，中央政权应当维护符合国家范围内的公民的共同利益；同时，还应当肯定基于地域之间不同利益的正当性。而肯定地域之间利益的正当性，就应当赋予地域之内代表该地域利益的国家地方政权。从而，在宪法之中，应当授权中央为了寻求国家范围内的公民的共同利益的权力；同时还应当设置代表地域内利益的地方国家机关，既在宪法之中将中央政权与地方政权的权力予以分工。
但是，如果过多地强调地方利益的正当性，那么当地方与地方之间的利益产生冲突的时候；或者，地方利益影响到全国统一的利益的时候，既要赋予中央政权对地方利益予以调解或者裁决的权力，这样才能够确保国家统一利益的实现。
由于中央政权所要追求的是全国范围之内的利益，并且全国范围之内的利益是长久的利益，其目的正是为了保护地方的长久的利益的实现。因此，为了国家范围内的利益，有必要暂时地牺牲地域内的利益以使得国家的利益得到保障之后，地方的长久的利益才能够得到实现。我认为，地方利益为了国家利益而牺牲的目的在于自身的长久的利益得到实现。此时，中央政权应当具有为了国家统一的利益而限制地域内暂时利益的权力。但这种权力必须正当性这样的基础，否则就可能使得中央政权滥用从而侵犯地方权力的利益，因此只有中央权力具有正当性之后才能够使得人们出于对宪法的信仰而使得牺牲了地方利益的人们自愿地放弃地方利益。因此，我认为，对于国家的纵向分权，应当在中央政权之内设置对于中央与地方权力进行裁决的机构——将此项权力或者放至最高法院，或者单独设置一个裁决机构——从而形成以权力的分工保证国家权力具有正当性，既通过权力对权力的制防止不具有正当性侵犯地方权利的事情发生。
综上，我认为，在未来的宪政框架之内，应当将中央权力与地方的权力分工予以明确，并对于各地方的利益发生冲突之后如何予以解决也应当放在宪政的框架予以明确。这样，才能够使得宪法成为约束各级国家政权的根本大法，同时才能够成为培养起作为人们共同的信仰的宪法，为我国长久地稳定奠定牢固的基石。
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