| 建立税务警察构筑税收法治保护屏障 |
| 作者：PSUDCW 作于：2007-9-22 0:58:28 访问：244 评论：0（查看评论）放大字体 缩小字体 |
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建立税务警察构筑税收法治保护屏障
◇学者之家法学研究网站宋镜丞◇
一、目前打击涉税案件存在的问题
缺乏专职机构。目前的打击涉税犯罪工作，自上而下缺乏一套专门管理打击涉税犯罪、专司涉税犯罪案件的查处、移送、起诉等活动的专职机构。税务稽查局负责偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处，但由于受其职责、权限、手段等诸多因素制约，稽查取证、案件审查、起诉等工作存在许多困难，打击各种涉税犯罪工作举步维艰。另外，偷税罪的法定起刑绝对数额标准(1万元)和相对数额标准(10％、30％)指一个纳税年度中各税种偷税总额、各税种偷税总额与该纳税年度应纳税总额的比例，偷税总额和应纳税总额包括国、地各税。国、地税分设两个稽查机构，但对纳税人进行检查时国、地税一般不同步进行，偷税总额和应纳税总额就很难完全统计，从而可能使犯罪人员有可乘之机。
缺乏专业人员。打击涉税犯罪工作是一项法律政策性强、专业性强的工作，它要求办案人员必须具备较高的政治和业务素质。某些办案人员法律素质偏低，误解、曲解、肢解税收法律法规，只懂税法，对行政诉讼法、行政复议法、行政处罚法、刑法以及微机知识不能很好的掌握利用，不能实现从“单一型”向“复合型”转变，加之纳税人偷逃骗税手段日趋高明，隐蔽性强，甚至运用高科技技术。打击涉税犯罪行为，税务系统还缺乏相应的高级专业人才和技术机构，如高级计算机专业人才、发票技术鉴定中心、法医鉴定机构等。近几年税务行政诉讼案件中，有35％是税务机关败诉，分析其原因，许多案件就是败在执法程序上。合法的具体行政行为必须“证据确凿，使用法律法规正确，符合法定程序”，在案件查办过程中，许多税务人员不重视税收执法程序，凭感觉和经验办事，随意简化税收执法手续，程序缺省、程序前后倒置、程序同步现象普遍存在，尤其是对于所作的具体行政执法行为的依据和理由，在“税务处理决定书”中应当写明的却没写明，应当告知相对人的却不告知，按程序要求应当填写“税收处理决定书”的，却以“税收检查报告”来代替，对于一些税务违章行为，进行行政处罚应当告之纳税人陈述权、申辩权、听证权力的不告之，严重侵犯和剥夺纳税人应该享有的合法权利，造成执法失误。
违法乱纪现象存在。在案件查办过程中，税务人员玩忽职守徇私舞弊，不征或少征应征税款，办“人情案”、“关系案”，把个人行为凌驾于法律之上，一人说了算，致使该移交公安机关追究刑事责任的案件不移交、以补代罚、以罚代刑，内部消化、该免的不免，该罚的不罚；有的擅自变通税法，改变法定的税基、税率、处罚标准；有的权限范围掌握不准确，越权处罚等等。应当说，某些案件得不到彻底的查处，处理不到位，使犯罪分子逍遥法外，是与少数税务人员不严格执法、徇私情、办关系案、办人情案、不敢碰硬、不敢动真格、不坚持依法办案有着直接的关系。
相关部门配合不力。一是在调查取证阶段，相关单位、个人不予协助或不依法协助。办案人员到其他单位取证，要求出具证明时，相关单位怕有损于自己的业务关系而借故领导不在或财务人员有事等理由为难税务人员，造成调查取证困难。二是司法部门保障不力。税务机关所移交给公检法机关的涉税犯罪案件，公检法任何一个环节出现问题，就会使案件搁浅不行。案件移交公安机关立案侦查后，犯罪嫌疑人交纳一定的保证金后被取保候审或在检查机关被取保，以保代判，以罚代刑，削弱了打击涉税犯罪力度。
二、税务警察在国外的成功范例
随着经济活动日趋多样化，世界各国的税收征管也面临许多新问题，偷逃税手段不断增多，规模不断加大，为了加强对涉税违法犯罪行为的惩戒，无论是美国、法国、荷兰这样的发达国家，还是危地马拉、萨尔瓦多、哥斯达黎加这样的发展中国家，都十分重视税务警察队伍的建设。世界各国税务警察的设置主要有两种类型：一种是以意大利为代表的军队或警察建制；一种是以德国为代表的税收违法案件调查局制度。前者偏重于“警察”的强制性，优势在于威慑力强，反应迅速，对犯罪行为打击力度大；后者偏重于“税务”的专业性，其优势在于对税法的掌握全面完整，能很好地判断罪与非罪、此罪与彼罪的界限，把握执法尺度，有利于缓解征纳矛盾。不管税警队伍建设采用何种形式，都各有特点，相得益彰。
世界税务警察的历史是由意大利开始的。早在１７７４年，撒丁岛国王维多利奥·阶麦德欧为了征税，成立了轻型步兵团，是税警的雏形。经过近１００年的演变和发展，到了1８８１年，正式命名为税务警察，亦称财政卫队，这支队伍现有６万余人，分布在全国各大中城市及海空港边防口岸。
随着税务警察内涵的不断丰富，它的职责已由成立之初的征收关税、保护边境，扩大到了国家经济生活的各个层面。主要有三个方面：一是监督相关税种的征收，比如在一些大型企业长期设点进行重点监控，对纳税人运输的货物、使用的税控收款机以及账簿凭证等进行查验，有时甚至要求消费者出示发票以进行检查。二是保证国家税务机关的安全，保护税务人员执行公务时免遭蓄意伤害。协助税务部门查处税收违法和犯罪案件，一旦出现暴力抗税情况，税务警察作为武装力量及时介入，同时也可以提高税务、海关等相关职能部门执法的威慑力。三是防止、揭露税务机关的舞弊行为。一方面税警可以受理并登记有关税务机关失职或职务犯罪的举报和投诉，提请司法部门立案，并且应检察院、法院的要求，协同其他警力加以侦破。另一方面，还能够根据国家审计院的授权，对这些经济管理部门及其工作人员进行监督，遏制税收执法过程中贪污腐败和渎职行为的发生。
意大利税务警察还有两个突出的特点：第一，它具有军队性质，是该国武装力量的一部分，其最高长官是四星将军，总司令部设在罗马。税警由财政部直接领导，和平时期接受内政部协调，战时则归属国防部指挥，所有警官及警员均为长期服役的职业军人，总司令从陆军中挑选，级别为四星将军（中将衔），经财政部、国防部协商后由内阁委任，四年一任。第二，税警执法的信息化程度比较高。税警总部除直属部队外，下辖６个督察署，其中每个地区督察署辖３至４个大区司令部，全国共有１３个大区司令部。上个世纪８０年代初，这些大区司令部就建立了增值税和直接税的电子计算机信息系统，后又与财政部联网，实现了资源共享和监控对象的延伸，除了中心数据库外，他们还建立了２０００多个分支数据联络点，及时进行信息的上下传递。此外，他们还对收集的数据、信息进行分析，并据此预测与课税相关的各种消极现象的发展趋势，并提出防范建议和提供相关咨询。
俄罗斯税警是一支独立的警察部队，独立于公安、税务机关之外。它采用了高度集中的管理体制：一是在组织构架上，俄罗斯税务警察机关由三级构成。第一级为联邦税务警察总局；第二级为各联邦主体税务警察局；第三级为地方税务警察分局。税务警察机关实行垂直管理，各级地方税务警察机关直接接受上一级税警机关的领导，不受当地政府管理。二是在人员安排上，联邦税务警察署署长由总统任命，并直接对总统负责，各联邦主体税务警察局局长经当地政府提议后由联邦税警署署长任命。三是在执法上，俄联邦税警具有不容挑战的执法权威。俄罗斯《联邦税务警察机关法》赋予了税警武力执法的权力。税务警察署设有武装执法部队，该部队配有精良的装备，诸如各式特制炸药、防弹衣具、枪支弹药、各类特制的车辆，以及先进的通信设备等，税警在执行公务时，可以携带和使用枪械及其他专用武器，用暴力手段强制搜查调查对象的办公、经营、仓储和居住场地，必要时甚至可以用炸药爆破入门，拘捕、审问有关人员，如遇犯罪嫌疑人抵抗，则可直接以武力进行还击。
由于俄联邦税务警察是一支年轻的队伍，再加上税收管理专业性极强，因此俄罗斯在税警组建之初就非常重视警员的专业化培训。与统一集中管理相适应，俄罗斯也建立了一整套自上而下的教育培训系统以及与之配套的监督考评机制。根据安排，每一位警官都要接受一定层次的业务培训和执法训练，主要包括法律、经济、技术三个方面，有财政学、案件分析、计算机应用、警务管理、税务检查、税法、刑法、行政诉讼法和射击、格斗、驾驶等训练课程，几乎涵盖了税务和警察专业的所有内容，税务警官每晋升一级，都必须完成既定的训练项目。
与意大利和俄罗斯不同，德国采用的是税务违法案件调查局制度，税务违法案件调查局是依据法律在税务局设立的专司查处税务违法犯罪案件的特殊机构，它负责对税务稽查局移送和群众举报的涉税犯罪案件进行刑事侦查，对触犯刑法的案件向法院提起公诉，对于未构成犯罪的案件则移交税务征收局处理。
德国税务违法案件调查局兼具警察、检察和行政执法的职能，既有税务检查权又有税务违法刑事案件的侦查权和起诉权。调查局的调查人员不授警衔，但兼具税官和警官双重身份，在税务违法犯罪案件调查中，拥有警察进行刑事侦查所具有的职权和手段：搜查犯罪嫌疑人的生产经营场所、住宅和人身；查扣没收证据资料；拘留疑犯；跟踪、电话窃听、监视居住等。德国法律还授予调查局对税务违法犯罪案件的检察起诉权。调查局内设调查处和处罚处（具有检察公诉职能），并配有对案件查处给予技术支持的其他有关人员。
德国税务调查人员素以严格执法、刚正不阿著称，他们对违法者毫不留情，其执法的权威性和震慑力令逃税者胆寒心颤。２０００年，柏林举办“新千年”第一次新年音乐会，歌王帕瓦罗蒂应邀参加这台由著名指挥家阿巴多指挥、柏林爱乐乐团演奏的盛会，和其他名家一起演唱莫扎特、威尔第、普契尼等大师的作品，并经德国国家电视二台向全世界作实况直播。就在这次盛典即将到来之际，帕瓦罗蒂的发言人却宣布取消德国之行，此事在欧洲引起轩然大波。而令帕瓦罗蒂退避三舍的正是德国税务违法案件调查人员。德国《明镜》周刊披露了此事内幕：帕瓦罗蒂、多明戈、卡雷拉斯这三大男高音的演出经纪人、德国人霍夫曼被指控逃税而关进德国曼海姆监狱。在调查霍夫曼案件时，税务调查人员发现帕瓦罗蒂欠税２００万马克。鉴于这种情况，帕瓦罗蒂的律师建议他放弃柏林新年音乐会的“凯旋舞台”和７万马克出场费，以免在后台碰到严酷的税务调查人员。
三、设立税务警察的法律依据和条件
经全国人民代表大会审议通过并于１９９７年１月１日开始实施的新《刑事诉讼法》，把包括税务方面的经济犯罪案件划归公安机关管辖，检察机关不再负责侦查涉税案件，各地税务检查室已经撤销。这一修改使得建立专司涉税案件的税务警察有了法律的依据。新《刑法》已于１９９７年１０月１日实施，它对涉税犯罪行为以专门章节作了详尽细致的规定。何为犯罪、犯何种罪、受何种刑罚、罪与非罪的界限得到了明确。这就要求办理涉税案件的公安人员必须掌握专业知识和技能，这是一般警察难以胜任的。因此，设立税务警察专司涉税案件具有重要的现实意义。
已经建立的各类公安警察为税务警察的设立提供了借鉴经验。健全于１９７６年的铁路公安、建立于１９８１年的民航公安、健全于１９８４年的林业公安、健全于１９８７年的交通公安经过十多年的运作，在机构建设、组织管理、职能分工、办理案件等方面已经积累和总结了大量宝贵的经验，建立税务警察可以结合实际情况，借鉴这些经验。１９９９年１月缉私警察的组建也为建立税务警察提供了模式。
建立税务警察有业务基础。目前，各级税务稽查组织已经建立，稽查人员的素质有了很大的提高，在查处涉税违法活动方面积累了许多经验。公安机关的经保部门同各类经济犯罪打了多年的交道，在办理经济案件方面也积累了大量的经验，并且熟悉法律知识。将税务稽查和公安经保两者结合起来，发挥各自的优势和互相学习，税务警察的业务就能很快地开展起来。
税务警察在国外已有成功的范例。在美国，税警由国家税务局统筹管理，享有比其他警察更大的权力。他们无须事前告知，可以直接冻结存款，封闭私宅，收缴财产，并告诫纳税人有权保持沉默，否则所说的话将成为呈堂证供，直至纳税人缴清税款。在意大利，财政部拥有自己的一支２.４万人的武装财政卫队，即税务警察，专门负责偷漏税的调查、海关关税的检查与计征以及维护税务秩序。在俄罗斯，税务警察成立于１９９３年，直接隶属于各级政府的权力机构，仅１９９３年、１９９４年两年共为俄罗斯挽回了７亿多美元的税款流失。税务警察制度越来越被世界各国所重视采纳，并发挥出越来越重要的作用。
四、建立税务警察，构筑税收法治保护屏障
笔者认为：从深化税收体制改革，便于打击涉税犯罪，维护市场经济秩序以及同国际接轨出发，我们应该借鉴美国、俄罗斯、意大利等国的经验，设立自己独立的税务司法体系，建立税务警察机构，在体制上，由国家税务总局和公安部双重领导、以国家税务总局垂直领导为主的管理体制，并统辖国地税两套机构。在机构设置上，可考虑在县（市）以上经济区域设置，统管该辖区内各类税收犯罪案件。在人员及工作要求上，税务警察应同时具备税法知识和刑法、行政法等其它相关法律知识，工作上应在当地公安部门的配合下，一手抓打击涉税犯罪活动，一手抓税收法制教育，拓宽税务治安管理领域，以达到强化税收管理、遏制暴力抗税之目的。在职权上，赋予税务警察机构税收保全权、强制执行权、案件侦查权和治安处罚权等。
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